Bets, segurança jurídica e o custo das decisões abruptas

O enfrentamento dos danos das apostas exige ação pública. A extinção de um mercado regulado, porém, deve resultar de debate parlamentar, participação social e regras de transição proporcionais.

Por Sávio Eduardo Lima Lustosa
13 de outubro de 2026

Um problema social grave não dispensa uma decisão institucionalmente responsável

A discussão sobre as bets não pode ser reduzida à oposição entre proteger famílias e preservar negócios. O Estado tem o dever de enfrentar o endividamento associado às apostas, a exposição de crianças e adolescentes e os danos à saúde de quem desenvolve transtorno do jogo. Esse dever, contudo, não afasta outra responsabilidade: decidir com fundamentação, previsibilidade e respeito à confiança que suas próprias regras produziram.

A Medida Provisória nº 1.394, de 25 de setembro de 2026, recolocou essa tensão no centro do debate. O texto proíbe a exploração, a oferta, a intermediação e a publicidade das loterias de apostas de quota fixa, em meio físico ou virtual. Alcança apostas esportivas e jogos on-line, inclusive quando oferecidos por empresas sediadas no exterior a pessoas localizadas no Brasil. Não se trata de proibição indistinta de todas as modalidades lotéricas: as demais autorizadas em lei foram expressamente ressalvadas. 1

A crítica à forma dessa mudança não equivale à defesa irrestrita da atividade. É possível reconhecer a gravidade dos danos e, ao mesmo tempo, questionar se uma medida de eficácia imediata constitui o instrumento adequado para extinguir um setor que o próprio Estado havia submetido a autorização e fiscalização.

O ponto central é institucional. Quando o Poder Público estrutura um mercado, estabelece condições de ingresso e recebe valores de outorga, a decisão posterior de encerrá-lo precisa enfrentar as consequências dessa escolha. A invocação do interesse público é necessária, mas não encerra a discussão sobre os meios empregados.

Da autorização estatal à extinção: o alcance da mudança

O regime anterior, disciplinado pela Lei nº 14.790/2023, previa a exploração das apostas de quota fixa mediante autorização do Ministério da Fazenda. A lei qualificava essa autorização como ato administrativo discricionário, personalíssimo, inegociável e intransferível, admitindo sua concessão por cinco anos. Também condicionava a autorização ao pagamento de contraprestação de outorga, limitada legalmente a R$ 30 milhões por ato, consideradas até três marcas comerciais. 2

Esses elementos não garantiam a permanência indefinida do modelo regulatório. Revelavam, entretanto, uma estrutura pública na qual decisões empresariais poderiam ser organizadas: requerer autorização, adequar sistemas, contratar serviços e assumir obrigações sob regras conhecidas.

A MP nº 1.394/2026 altera esse cenário de maneira profunda. Seu artigo 4º determina a extinção das autorizações ao término de trinta dias da publicação, por motivo de interesse público, e afasta a devolução dos valores de outorga e a indenização pelo Poder Público. As restrições operacionais produzem efeitos antes: o ingresso de novos recursos é vedado desde a publicação, e a indisponibilização dos sites e aplicativos é exigida em prazo de dez dias. A medida também alcança as autorizações estaduais e distritais. 1

Existe um regime de transição. A MP disciplina a restituição de saldos e prêmios aos apostadores, a segregação dos recursos e a manutenção de obrigações regulatórias e documentais. Seria incorreto afirmar que nenhuma providência de encerramento foi prevista. A questão é outra: uma transição voltada à devolução de valores e à interrupção operacional não resolve, por si só, todos os efeitos de uma ruptura sobre autorizações, investimentos e contratos. 1

A avaliação desses efeitos não pode partir de dois extremos. Nem o pagamento da outorga assegura imunidade contra mudanças legislativas, nem a natureza discricionária da autorização torna juridicamente irrelevante tudo o que foi constituído sob o regime anterior.

Medidas provisórias são constitucionais, mas seus pressupostos precisam ser examinados

A Constituição permite que o presidente da República edite medidas provisórias, com força de lei, em situações de relevância e urgência. Exige sua submissão imediata ao Congresso Nacional e atribui às Casas legislativas o exame dos pressupostos constitucionais e do mérito. Portanto, não seria tecnicamente correto sustentar que qualquer mudança regulatória promovida por MP é, apenas por essa razão, inconstitucional. 3

Também é preciso distinguir o problema de saúde pública da urgência de cada providência escolhida. A gravidade dos danos pode justificar ações imediatas de proteção. Não demonstra automaticamente, porém, por que a extinção ampla de um mercado autorizado, acompanhada da exclusão de restituição de outorgas, deveria anteceder uma deliberação legislativa aprofundada. O desenho da resposta exige justificativa própria.

A Constituição não protege apenas a livre iniciativa. A ordem econômica também incorpora a defesa do consumidor, e o artigo 196 impõe ao Estado a adoção de políticas destinadas à redução dos riscos à saúde. A análise responsável deve considerar esses comandos em conjunto, sem tratar o interesse empresarial como absoluto ou a proteção social como argumento que dispense o exame de proporcionalidade. 3

A segurança jurídica tampouco significa direito adquirido à imutabilidade de toda legislação. A proteção do ato jurídico perfeito e das situações regularmente constituídas não pode ser confundida com uma garantia universal de exploração futura da atividade. Mas autoriza questionar quais efeitos da mudança são prospectivos, quais atingem situações já consolidadas e como devem ser distribuídos os encargos da transição. Não há resposta indenizatória automática para todos os operadores.

A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro reforça a preocupação com consequências práticas e segurança na aplicação das normas. Seus artigos 20 e 23 tratam, em hipóteses próprias, de decisões administrativas, controladoras e judiciais e da necessidade de transição diante de novas orientações. Não se pode transportar essas disposições mecanicamente para afirmar que toda MP exige determinado prazo de adaptação. Elas evidenciam, contudo, a importância de avaliar alternativas, efeitos concretos e ônus excessivos na atuação estatal, inclusive na execução administrativa da mudança. 4

O custo da incerteza pode ultrapassar o setor de apostas

Investimentos são realizados sob risco. Empresas não têm o direito de exigir que o Estado elimine toda possibilidade de revisão regulatória. O risco que merece atenção, neste caso, é o de uma reversão ampla e acelerada das condições estabelecidas pelo próprio Poder Público, sem que os efeitos dessa reversão tenham sido suficientemente acomodados.

Para quem ingressou regularmente no mercado, a descontinuidade pode comprometer despesas de adequação, sistemas tecnológicos, vínculos de trabalho e contratos com fornecedores. Os efeitos também podem alcançar negócios que não exploram apostas, mas prestam serviços ou mantêm relações comerciais com o setor. A vedação da publicidade e dos patrocínios acrescenta repercussões sobre compromissos assumidos por terceiros. A extensão das perdas depende das circunstâncias concretas; não deve ser presumida nem quantificada sem evidência.

Há ainda uma consequência menos visível. Ao avaliar um investimento, o agente econômico considera não apenas as regras existentes, mas a confiança em sua continuidade e nos procedimentos de mudança. Quando essa confiança diminui, pode haver adiamento de projetos, exigência de retorno maior para compensar o risco ou preferência por outras jurisdições. São mecanismos pelos quais a imprevisibilidade pode encarecer o capital e reduzir a atratividade do país.

Não é possível concluir, apenas com base na edição da MP, que houve fuga generalizada de investidores ou redução mensurável do investimento nacional. O argumento é preventivo: decisões dessa natureza podem ampliar a percepção de risco regulatório, especialmente em atividades cujo ingresso depende de autorização e de desembolsos relevantes. O exemplo de um setor pode influenciar a leitura de outros.

A provisoriedade do instrumento agrava a dificuldade de planejamento. A MP produz efeitos imediatos, mas depende de conversão em lei para sua permanência. A Constituição disciplina sua perda de eficácia e as relações jurídicas constituídas durante a vigência; não assegura que, caso o texto seja rejeitado ou expire, todos os efeitos econômicos do encerramento possam ser simplesmente desfeitos. Uma contratação cancelada, um projeto abandonado ou uma operação desmobilizada não se recompõe apenas por alteração normativa. 3

A avaliação econômica, por sua vez, não pode contar somente as perdas do setor. Deve considerar os possíveis ganhos de proteção à saúde, a redução do endividamento e a preservação da renda familiar. A própria justificativa governamental, conforme relatada pela Agência Senado, reconhece impacto negativo sobre receitas tributárias e apresenta razões sociais para a medida. É justamente essa combinação de custos e benefícios que exige debate transparente, e não conclusões unilaterais. 5

Reconhecer os danos exige discutir a eficácia das respostas

Os efeitos nocivos dos jogos de azar não são uma hipótese abstrata. A Organização Mundial da Saúde relaciona essa atividade a sofrimento financeiro, comprometimento de despesas essenciais, conflitos familiares e danos à saúde mental. Também adverte que a normalização do jogo pela publicidade e pelo patrocínio amplia a exposição, especialmente de públicos vulneráveis. 6

Não basta, portanto, transferir toda a responsabilidade ao apostador ou confiar em mecanismos voluntários de autorregulação. A proteção efetiva pode exigir limitações severas à publicidade, controles obrigatórios de perdas, medidas de exclusão e fiscalização com recursos suficientes. A escolha das providências deve enfrentar a forma de funcionamento dos produtos e a capacidade real de reduzir danos. 6

A proibição deve integrar esse debate como alternativa possível, não como conclusão imune ao confronto com evidências. Sua eficácia depende, entre outros fatores, da capacidade de bloquear pagamentos, fiscalizar plataformas estrangeiras e evitar a continuidade da oferta clandestina. A OMS reconhece que serviços on-line podem ser acessados mesmo em locais onde o jogo é proibido e que operadores ilegais constituem um desafio regulatório. Isso não prova que a proibição fracassará no Brasil; demonstra que a execução precisa ser considerada na decisão. 6

Também não se deve confundir a vedação regulatória com a criação de novos crimes. A Constituição proíbe medidas provisórias em matéria de direito penal. O Executivo apresentou, separadamente, o Projeto de Lei nº 5.477/2026 para tipificar condutas relacionadas às bets. O exame da proibição econômica e o debate sobre criminalização exigem fundamentos próprios. 3 7

O Parlamento deve conduzir uma decisão com participação e previsibilidade

O Congresso não foi formalmente excluído. Na consulta realizada em 13 de outubro de 2026, a MP nº 1.394/2026 já tramitava no Parlamento, com comissão mista designada e prazo de apresentação de emendas em curso. A insuficiência que se aponta não é a ausência completa de apreciação parlamentar, mas o fato de uma transformação estrutural produzir efeitos antes da conclusão desse processo. 8

Uma mudança dessa magnitude deveria ter sido construída por projeto de lei, com discussão pública antes da extinção das autorizações. Medidas urgentes de proteção poderiam ser examinadas de forma delimitada, sem antecipar desnecessariamente todos os efeitos da solução definitiva. Agora, cabe ao Parlamento exercer uma revisão efetiva do conteúdo, dos pressupostos e do regime de transição, em vez de apenas confirmar a decisão já executada.

As audiências públicas previstas no artigo 58, § 2º, II, da Constituição oferecem o espaço adequado para essa discussão. Em uma matéria com repercussões sobre saúde, renda, contratos e fiscalização, sua realização deve ser assumida como compromisso de qualidade democrática, não tratada como formalidade dispensável. Isso não significa afirmar que toda lei sobre apostas depende, automaticamente, de audiência pública para ser válida. Significa defender que, neste caso, uma decisão madura exige escuta pública e confronto de argumentos. 3

Essa escuta deve incluir profissionais de saúde, pesquisadores independentes, consumidores e familiares afetados pelo jogo, além de representantes de trabalhadores, operadores autorizados, fornecedores e entidades esportivas. Também devem participar autoridades reguladoras, órgãos de defesa do consumidor, instituições financeiras e responsáveis pela fiscalização. A participação dos interessados econômicos precisa ser transparente, com exposição de conflitos de interesse e sem subordinar a agenda pública ao setor regulado.

O debate deve responder a questões concretas: quais modalidades produzem maiores danos, quais medidas têm capacidade de reduzi-los e como fiscalizar uma eventual proibição? Deve definir ainda o tratamento dos saldos dos usuários, das obrigações pendentes, das outorgas e dos contratos afetados. Uma transição responsável não precisa conservar irrestritamente a oferta de apostas enquanto se discute a lei; pode combinar restrições imediatas justificadas com tratamento proporcional dos demais efeitos.

A sociedade brasileira pode decidir restringir profundamente as apostas ou mesmo proibi-las. Essa escolha deve ser sustentada por evidências e consolidada no Parlamento, com participação plural, regras claras e estabilidade suficiente para orientar sua aplicação.

Combater os danos das bets não exige renunciar à segurança jurídica. Exige uma decisão capaz de proteger a sociedade sem tornar imprevisível a relação entre o Estado e aqueles que atuam sob suas regras.

Referências

Conteúdo informativo. Não substitui orientação jurídica individualizada.

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